第五章 教育经费与政府其他经费的比较
教育经费与政府预算
在中国，能查到的实际收支数据很少。现在可资利用的支出预算金额，往往大于实际支出的金额。而且，有些教育部门之外的政府部门，常常自办学校和培训班，由于数据不足，他们的这部分支出很难抽引出来计算。因此，政府所有部门的教育总经费，目前无法确定。本书只好满足于把各级教育部门名下的教育经费与政府的总预算进行比较。尽管这些预算不能代表确切的实况，但它们至少能显示政府对教育的重视程度。
中央政府
表32中显示，从1911年以来，无论是预算还是实际支出，教育经费都没有超出中央政府总支出的327，这是1923——1924年度曾达到过的百分比。我们试以1931——1932年度为例，来说明预算和实际支出的差距：该年度的教育预算（educational budget）是21,027，268元，占中央政府总预算的236，而实际支出仅为11，640，677元，只占中央政府总支出的148。在此期间，中央政府教育支出从1911年起波动增加，1915——1916年度是1，595，814元，1933——1934年度增至23，294，556元，后者占当年度中央政府总预算支出的281。
表32 1911——1934年间中央政府
教育支出与军事支出占总支出的比例对照表
续表
数据的资料来源：
a 《第一次中国年鉴》（中文版），上海：商务印书馆，1924年。
b hgw woodhead,the china year book，上海，北华捷报公司，1928年。
c hgw woodhead,the china year book，1921——1922
d hgw woodhead,the china year book，1923
e hgw woodhead,the china year book，1925
f hgw woodhead,the china year book，1926
g dk lieu（刘大均）,china’s industries and finances,shanghai:chinese government bureau of economic information,1927
h 贾士毅:《民国财政史》，上海：商务印书馆，1917年。
i 财政部：《1928年7月——1929年6月财政年度报告》，1930年。
j 财政部：《第18财政年度报告（1929年7月——1930年6月）》，1931年。
k 财政部：《第19和20财政年度报告（1930年7月——1932年6月）》，1932年。
l 行政院主计处：《中华民国20年度国家普通岁入岁出总预算》，1932年4月28日公布。
m 财政部：《全国财政会议汇编》，1928年。
n 《银行周报》，第17卷第46期，1933年11月8日，上海：银行周报社。
o 《银行周报》，第17卷第25期，1933年7月4日。
（24）中央政治委员会官方公告，《申报》，1934年7月20日，第3页。
数据在资料中的页次：
（1）a:418——120 （10）a：476——478 （19）k:2——3
（2）a：422 （11）c：234 （20）l:381
（3）a：443——444 （12）d：704——710 （21）n:国内新闻栏，1
（4）b：541——542 （13）e：712——713a （22）o：国内新闻栏，1——4
（5）h：61——66 （14）g：100——103（23）o：国内新闻栏，4——5
（6）b：541——542 （15）f：544——550
（7）b：541——542 （16）m：第4部分，3——5
（8）a：472 （17）i:1——2
（9）a：473 （18）j:1——3
附言：1 所有百分比都重新计算过。在报告出现矛盾或差异时，优先采用那些被认为是直接从官方记录中获取的数据。
2 教育部的报告中没有列出1929——1932年间的教育支出数据，该项数据包含在行政院及其附属机构支出项目的合计中。本表引用的数据是教育部1933年11月通过通信方式提供的。
3 1923——1924年度的支出预算，是通过将月预算乘以12得到的。
4 以上引述的参考资料，可能包罗迄今为止在中国能找到的、与中央政府财政预算和实际支出报表和报告有关的全部现有资料。
括弧中的数据不包括补助金，教育补助金包括在拨给各省的各种补助金总额中，无法抽出单列。1933——1934年度这项金额为2，474，136元（参见内部第16号文件）。若1934——1935年度补助金的数额相同的话，教育支出应为21，508，617元，即占政府总预算的277。
原来行政院主计处建议的1931——1932财政年度的最初国民政府预算，是列有教育部之外的其他政府部门名下的教育支出估计值的。经中央政治委员会审批后的预算，就没有列得如此详细的项目了。然而，本书在这里倒可以试图利用上述建议中的估计值，来确定这些部门曾打算花多少钱用于它们自己的教育事业。
表33 1931——1932年度教育部之外
中央政府各部门名下的教育支出情况表
1——10 见资料i的表格，其中,1——8包括学校、科研及实验机构。
11 同上，资料k，第5页。
12 铁道部：《十年来全国铁路教育支出表》，《铁路公报》第255期， 1932年4月19日。
woodhead,china year book,1933table on “operating expense”，1929，p291
13 资料j3，《高等教育统计》，表69。
从表33可以看出，教育部之外的中央各部门在1931——1932年度教育预算为22，737，588元。扣除专项预算为21，473，746元，占中央总预算的24。同年，教育部名下的教育预算是21,027，268元，即占中央总预算的236。这样，中央政府教育预算为42，501,014元，占政府总预算的476。若包括用于铁路和交通大学的专项预算在内，教育预算则为43，764，856元，占中央政府总预算的49了。
其中，实业部投入教育和实验等的预算占本部预算比例最大，占到了262。军事部门为军事大专院校、军校、培训班及其他各类军事教育（包括海外留学）提供的经费最多，达18，819，485元。但是，与庞大的军事预算相比，教育预算只占其部门预算总额的457而已。
省级政府
表34 省级政府预算支出中教育支出和军事支出所占比例对照表
续表
表34表明，在国民革命之前，各省政府普遍忽视公共教育，这从教育预算所占的百分比可以看出。在1913——1914年度，根据13个省的报告，其教育预算占省总预算的百分比平均为065。第二年，17个省教育预算占比增加到了096；1916——1917年度，26个省的这一百分比增加到了63；而到1919——1920年度，26个省的百分比却又降到了183。国民政府在南京建都后，各省都开始大幅度增加教育预算的比例。从收集到的五份1929——1930年度预算可看出，湖北、江苏、安徽、湖南、云南五省投入教育预算的百分比分别为111、238、201、152、32。从积年平均来看，从1929年到1932年，江苏先后以238、211、201、196的比例位列教育财政投入之首。世界经济萧条、国内的自然灾害以及外国侵略，阻止了教育投入上升的趋势。百分比中位值从1930——1931年度的14（12个省）下降到了1931——1932年的107（19个省）。根据手头可用预算数据，1932——1933年度湖北、浙江、江西、广东和山东五省教育预算百分比的中位值只有105，但其中有四个省的报告显示，用于教育的实际支出占省总支出的百分比，已经高于预算所占的百分比了：
经过对行政院主计处发布于1932年11月的1931——1932财政年度省市级财政预算注93的进一步研究，可以看出：20个省和5个特别市报告的合计支出预算是388，594，574元，其中合计有70，740，706元（即1805）用于教育。分开来说，20个省是将348，348，777元中的66，369，551元（即1915）用于教育；5个特别市是将40，245，797元中的4，371，155元（即108）用于教育。汉口特别市在被湖北省政府接管之前，曾决定将其1929——1930年度总预算支出7，594，63232元中的749，880元（即987）用于教育。而这一年该市实际总支出为5，775，62458元，教育实际支出为727，47023元，占总支出的126。注94所有这些数据清楚表明，尽管存在巨大的内忧外患，国民党领导下的政府对教育支持的重视已高于以前。
除了浙江省外，笔者没能收集到其他省份有关教育厅之外省政府部门名下教育支出的数据。1931——1932年度浙江省教育厅的预算为2，839，238元，而该省其他部门的教育支出合计为847，391元，占正规教育总预算的298。注95这是可观的一笔钱。我们在确定中国政府实际花多少钱用于教育时，应当考虑在内。
中国教育支出占政府支出的比重与其他国家对比
中央政府
关于其他国家各级政府教育支出占总支出的比例，很难找到严格可比的数据。国际教育署对62个国家的政府教育预算进行过调查，大部分为1932——1933年度。注96美国联邦教育署的阿贝尔博士研究了52个国家中央财政负担的教育支出比例。注97其中13个国家或中央政府承担了整个教育费用的100，28个国家或中央政府承担了50至98。自从中国第二次全国教育会议规定中央政府每年要承担义务教育方案总费用的45之后注98，就有理由将中国和那些中央政府承担整个教育费用的50或不到50的国家加以比较了。像美国、加拿大、德国这样的国家，其中央政府几乎已经将教育财政责任全部分派给各州或各省，因而无法与中国做严格对比。这一方面的情况，表35显示如下：
表35 各国教育支出占国家总预算的百分比对照表
资料来源：英国的国家预算数据来自于stateman’s yearbook,1933。
苏联的数据来自于《第一个五年计划执行概要》，国家计划委员会，莫斯科，1933年，第291页，表28。
注：▲阿贝尔，前引书，第6页。
表35表明，在所选的十个国家预算中，中央政府的教育预算占总预算的百分比，约在土耳其的35到丹麦的206之间。中位值为94，平均数为103。而中国在这些国家中排名最低，仅有约281被用于教育。
省级政府
下面比较的，是把教育负担放在国家、州或省、城市或地方县区三级层级上进行分配的国家。因为1930年美国48个州的教育经费总和仅占全国教育经费的169注99，所以美国也被归入此类国家。而中国则出台了一项政策，规定省级政府除了其他教育费用外，还必须至少承担义务教育方案总费用的10。注100实际上，根据表15的估计，各省和特别市承担了全国教育总经费的大约27。
中国与其他四国相比的情况可见表36。
表36 中国省级政府教育支出比重与其他四国对比表
资料来源：1 paul rmort,opcit,p325
2 hgmoulton,japan，an economic and financial appraisal,p583,table 55
3 内部第12号文。
4 同3。
5 参看表34注释（6）。
注：（a）指实际支出。
（b）指预算限额。
从表36可以看出，美国48个州平均将预算的283——376投入到教育；日本的数据包括了第二、第三级政府的教育预算，占政府总预算的281——339；普鲁士政府预算的18为教育预算；瑞士各州将预算的207投入了教育。中国20个省级政府合计投入的教育预算占其总预算的1915；分别来看，各省级政府教育预算所占百分比的中位值仅为107，范围从202到205之间。
特别市政府
表37列出的是中国特别市政府教育投入所占百分比和美国的城市政府之比较。
表37 中国特别市教育预算占其总预算之百分比与美国城市比较表
资料来源：（1）数据采自recent social trends in the united states,pp1324——1326。
（2）美国全国教育协会督导部和研究服务部（department of supervision and research service）1933年9月第9号通报，第1页的表格。
（3）参看表34的注（6）。
从表37可以看出，中国特别市投入教育的支出所占百分比平均只有108，而美国30,000人口以上城市的合计百分比为363。（表中1929年为244，1931年为370。50,000人口以上城市为319。）人们普遍认为，美国的最大城市将其三分之一的预算投资于教育。恩格尔哈特曾指出，纽约州的七个二级城市自1910年到1920年投入教育的中位值为303——351。注101中国至少应该将城市预算的25投入教育；这就意味着，目前教育投入比重要再增加15倍。
地方政府
表38列举了我们现已获得的一些有关地方政府即第三级政府方面的数据。
表38 中国地方教育支出占其总预算之百分比与其他三国比较表
资料来源：（1）recent social trends in the united states，根据第1324——1326页表格计算；亦见美国全国教育协会督导部和研究服务部通报，1938年9月第9期，第1页的表格。
（2）statesman’s yearbook,1933
（3）请参见表格36。
（4）笔者自己的估算，参见图5。
注：a 1，306,000,000美元除以3，410，800,000美元而得。
根据表内的比较，很明显，如果说湖北县级政府的数据能公正地代表所有其他县级政府的努力程度，那么，中国县级政府的教育预算，必须增加一倍才能达到美国的水平。然而，我们无法获得1934年全国1，770个县的实际数据。要求教育支出占县级预算的35——40，总不能算是不公平吧。目前，即使在统计中加上二级政府的数字，中国也远远落在日本以及英格兰、威尔士和苏格兰之后。
各级政府的综合预算
在美国，1929年联邦、州及地方政府，将其综合支出总额的268投入教育。注102由于中国的会计制度不完善，预算制度刚刚起步，因此无法获得可比数据。不过，据国际联盟教育专家代表团（league of nations’ mission of educational experts ）估计，中国“每个居民每年平均向中央或地方国家基金付税总计三个墨西哥鹰洋”，（其中教育费）“平均每人每年摊到约025到030元”。注103“这意味，目前中国的教育支出约占总预算支出的9——10，如果中央国家预算再增收公债和行政税，则大约可再增加11——12。”注104所以，目前建议中国至少将各级政府综合预算的25用于教育，并不为过。
教育支出与军事支出的比较
对政府所有不同职能的支出进行研究，需要投入大量的时间和精力，这不在本书的研究范围之内。表34和表39足以说明，因为军事支出占了中央预算的一半，清债和赔款又几乎占了三分之一，剩下的约六分之一到五分之一才用于所有其他用途。不仅教育，国民经济、生产企业、社会福利等的支出，都为数不多。
军事支出是中国公共财政的最大负担和障碍，所以我们选择这个项目来强调说明教育一直被忽视的原因。人们应该看到，由于兵祸接连使中国革命进程中的军政时期延长了。其他国家的革命和内战历史表明，这类事态对于国家的统一以及和平繁荣的最终胜利是必需的。但如果政治家们能在15年或20年前就具有远见卓识，更多地关注启发民智和经济建设，这些连绵不断、自相残杀的战争、匪患和外来侵略就会得到缓解。中国拥有世界上最大的常备军。根据《国际联盟军备年鉴》对1933年状况的报告，中国的海、陆、空三军总共有1，743，831人，实际数字据信超过200万人。然而，这些军队竟无法保护中国不受日本的侵略。显然，现代战争考验的关键在质不在量。当务之急是，中国应当裁减部分军队，减轻军事负担，以便从事教育和经济建设。
表39 中国中央支出预算概况表
资料来源：财政部和行政院主计处报告。
▲参见《中央政治会议官方公报》,《申报》,1934年7月,第3页。
一项对其他国家军事预算的调查表明，按国家预算的百分比计算，没有一个国家的军事开支比中国更多（见表40）。所以有理由建议，在正常年份，中国军事开支不应超过百分比中位值，即166。而在当前的军事行动时期，也不应该超过第三四分位值，
表40 中国军事预算占国家总预算的百分比与其他国家比较表
资料来源：根据1933年《国际联盟军备年鉴》的原始数据计算。中国的数据见表32中1933——1934年度的数据以及内部第12号文件，a，背面。
即2288上下。
在中国，不仅中央政府有军费支出的负担，地方政府也承担着超乎寻常的军事负担，表34中的数字可以说明该问题。据各省级政府的报告，按平均值计算，在1913——1914年度、1914——1915年度、1916——1917年度、1919——1920年度以及1929——1930年度，它们分别花费了预算的613、61、54、55和2034，用于军事开支；根据已查到的四个省1932——1933年度的预算中，平均有178被用于军事用途。而且从预算上看，湖北省应承担174，而实际开支却花了266。虽然近几年情况有所改善，但军事支出还是超乎寻常。湖北省各县1932——1933年度平均拨出预算的5473用于“防匪”。无疑，这仅是临时措施。