第一章 导言
问题的提出
本研究的意图，是对中国的公共教育财政的问题，进行一次事实分析。由于获得的数据有限，本研究仅试图解答如下一些问题：
1 现行教育方案的经费现状是怎样的
2 一个合理可行的普及教育方案需要多少经费
3 现行教育方案是如何维持的有哪些事实能说明教育收入的来源
4 有哪些事实说明中国有能力支持一个合理可行的普及教育方案
5 迄今为止，还有哪些可供利用的财政资源尚未被发掘
寻求上述各项问题的答案，目的是为保证公共教育获得充足、稳定的财政支持提供一些启示。
研究中国教育财政的必要性
中国教育的进一步发展，有赖于解决有关财政支持的各种问题。目前，这些问题可能已经成了当代中国教育的关键问题。自1902——1903年现代学校制度确立以来注2，还没有施行过任何综合、稳定的财政计划。在教育财政的任何方面都没有进行过全国性的调查，科学研究也做得很少。有关教育财政的文献的稀少，表明该领域的研究工作受到了忽视。在邰爽秋等人编写的《教育书目》和《期刊索引》中，1909——1933年期间，总共只列有145篇有关教育财政的期刊文章。注3相比之下，美国1924年出版的《教育财政书目》，列举截至1923年1月的学校财政研究的标题，就不下1900余个。注4而在1923——1931年，《学校财政书目》在66个项目下，列出不少于6800个标题。注5在中国已发行的18本关于教育行政和教育普遍问题的重要著作中，只有两本涉及教育经费，其中一本全书共542页，用136页论述教育经费，另一本书452页，用139页论之。还有13本涉及了这一课题，但涉及的篇幅还不到30页。注6
中国教育行政学著作的作者，只通过阐述原理与政策和描述实际状况来探讨学校财政这一主题，而很少提供充分的实质性数据。迄今为止，就笔者所能找到的资料来看，专门探讨教育财政的书只有三本，即甘豫源的《江苏各县之教育财政》（1928）、邰爽秋的《庙产兴学问题》（1929）以及何荫棠的《庚款与中国教育》（hoh,yan-tong,the boxer indemnity remissions and education in china,1933，手稿）。
文士传统的影响
普遍忽视财政研究，特别是忽视教育经费的研究，有其深层原因。儒家的某些学说以及道教和佛教的信条过分强调了生活的非物质层面。
在孔夫子的影响下，历代公共财政家（public financiers）受到了不利的批评，“掊克聚敛”历来是个令人鄙夷嫌憎之词。中国人把这一观点传持得太久了，这就妨碍了财政科学的发展……
由于中国学者不屑言利，甚至不屑言公用之利，因此，中国财政制度的正常发展受到了牵制。注7
根据老子的学说，道家主张绝圣弃智、绝巧弃利，而回归自然；佛家也讲究超脱尘世福利。
受其影响，宋、元、明乃至清朝的学者，都很少关注经济问题。注8
厌烦数字和统计
文士传统的另一方面是妨碍数量之学的发展。强调华丽的辞藻和抽象的概念，促成了一切都笼而统之和厌烦数字的传统。因此，计量数字的大量不准确和实际事务的管理缺乏统计程序，成了家常便饭。国立中央大学校长罗家伦在国民党中央党部的一次讲演中曾说：
中国人是向来讨厌数目字的，“大概”、“大约”等笼统的副词，每每是中国的口头禅。一般中学生，也都有讨厌数学的倾向，因为文艺书籍的引诱，常常以“性情不近”为理由，就将数学一笔抹杀，这实在是危险不过的事情。现在的科学是建筑在数学打进去的学术，才能确定成为科学……这几年来，各大学新生入学考试，一千本数学试卷中间，打零分的在五百本以上，数学程度低劣到这个地步，还说什么科学的研究。注9
推卸责任
还有一种传统也影响人们，使他们不对学校财务问题进行理性研究。按照儒家思想，“不在其位，不谋其政”注10，所以，很多中国教育学家认为学校财务属于公共财政领域，因而对钻研这个主题踌躇不前。
“各人自扫门前雪，莫管他家瓦上霜”是一句常见的谚语。这种传统发展起来，只能使人们的公益心降至最低程度，而且无法促进各政府部门之间以所需要的形式协同配合、通力合作。
了解教育财政实情的必要性
自从1912年民国建立以来，中国几乎每年都要陷于或大或小的内战之中。注11在1927年南京国民政府成立以前，由于公共基金被军阀消耗殆尽，学校系统一直处于穷困状态。注121915年初，随着全国教育联合会第一次全国代表大会的召开，一个争取稳定的教育支持、争取专业领导的财政独立运动，开始把公众舆论激发起来了。注13针对政府的抗议、罢课、冲突频频发生，中华教育改进社是运动中的中坚力量。注14
南京政府曾召开两次全国性教育大会，会上提出了一些改造公立学校支持制度的详细计划。注15自1912年以来，人们还反复提出了普及义务教育的方案注16，但未能促使极端保守的政府采取行动。由此惹起的风潮和无所作为的态度，看来都是由于人们对现状事实和财务技术缺少深入了解和掌握所致。
对于学校所得的支持差到何种程度，学校经费相对于政府经费的比例额是多少，学校可动用的收入数额有多大，以及开支与节约及效率的关系如何等，人们都只有模模糊糊的认识。所以，要解决中国的公立教育财政问题，首先要求人们准确而实事求是地了解其当前的现状及未来的趋势。只有掌握了这些知识，有关人士才能进而制定政策，并开始实施战略行动计划。
数据来源
本研究所采用的数据，主要来自教育部和各省教育厅的年度报告、公报、单发的统计报告、预算和年鉴，以及通过调查问卷和通信方式获得的其他公开或内部文件。这些都被列入参考文献之中。有些情况下，还采用了教育期刊新闻版和中国最大报纸上所报道的数字。
缺乏可靠的统计
在中国，重视统计只是最近的新发展。很显然，对教育财政的了解，有赖于充分、准确的事实数据。然而，在研究过程中，缺乏相关统计信息，以及无法获得某些现成数据，给笔者带来了诸多困难。例如，在很多情况下找不到准确的人口普查数据。本研究中的很多单位计量和估计，是以假定相关人口数字准确可靠为基础的。而且，到手的数据常常不得不加以相应转化、重新制表和重新计算。在少数情况下，找不到标准化或统一的分类范畴，找不到同等的计量单位。偶尔，笔者还发现了错误并予以更正。
数据的收集
1932年年末，笔者向我国教育部以及内地各省教育厅分别投寄了一份空白调查问卷。过了长长的六个月之后，只收到四份回复。这项研究工作几乎濒于放弃。后来通过种种间接方法、私人通信，以及在各家图书馆之间奔走查找，一直到1933年年底才最终收齐了本书发表的这些数据。
研究方法
本书采用的主要研究手段，是简单的统计分析和对事实的评估。由于数据质量以及数量的限制，不适于采用精细的统计技术。
现已存档的那份空白调查问卷，未能带来令人满意的反馈。注17
在论及全国范围内的某些总体趋势的时候，笔者主要依据抽样的方法，选用来源于政府文档的数据来确定。
在本书中，还运用了美国专家在学校调查中开发和使用的方法，例如，索引法、等值货币换算法、表格图解法等等。
为了征得专家的意见和建议，笔者也曾对一些政府部门和著名专业权威进行过通信和采访。
研究规划
本研究采用的攻坚程序如下：
1 执行一项经济学和社会学领域的综合阅读计划，以便关注能够指导手头问题研究方向的各种发展趋势。
2 接着，编制一个中国教育财政各项问题的大纲，以此指导数据的搜集。
3 制作并分发一份调查问卷，并收集政府文件。
4 对收集到的有关教育财政的数据进行筛选、重新制表，并参照其他国家类似研究的可比数据加以评估。
5 进行一项综合的文件研究，即对改进中国公立学校支持这项主要问题所涉及的历史、理论和统计等各方面，做更为详细的研究。
6 最后，单独选取一个方面————以事实分析为经，贯串当前现状和未来前景————从而展开更加全面彻底、简明扼要的论述。