第十五章 清末内政

    变法之诏书　拳匪之乱，京师失守，两宫出狩，几至不国。太后为收拾人心之计，用皇帝名义，于途中颁发罪己之诏，然于臣下犹多责备。及使团提出和议总纲，朝廷迫而承认，损失之重大，无以复加，乃下诏变法。其扼要之语曰：“深念近数十年，积弊相仍，因循粉饰，以致酿成大衅，现在议和，一切政事，尤须切实整顿，以期渐致富强。……中国之弱，在于习气太深，文法太密，庸俗之吏多，豪杰之士少。文法者庸人借为藏身之固，而胥吏恃为牟利之符，公私以文牍相往来，而毫无实际，人才以资格相限制，而日见消磨。误国家者在一私字，祸天下者在一例字。晚近之学西法者，语言文字制造器械而已，此西艺之皮毛，而非西学之本源也。居上宽，临下简，言必信，行必果，服往圣之遗训，即西人富强之始基。”其主张则改革弊政，庶可富强国家，办法则饬朝臣疆吏各就所知，条陈以闻也。

    张之洞等奏请变法　变法之诏，盖为挽回人心之计，张之洞于二十七年（一九○一）电请各省长官合辞奏请变法，不得，乃与刘坤一会衔上奏，五六月间，连上三疏。第一疏言教育，主张参考古今，会通文武，创设各级学堂，变通科举，奖励游学日本。第二疏论立国之道，中国亟应改革弊端，其列举者凡十二端。第三疏请用西法，建议采用者，共十一端。就其内容而言，深切国中之需要。顾范围太广，难于一时实行，况太后尚无变法之诚意耶？朝廷为便利商议条陈起见，创设督办政务处。政务处大臣请裁书吏差役，太后许之，而部中仍袒吏。其困难之症结，则部员不习公事，奉之为师，不肖者且与之勾结也。即此一端，可见革除弊政之难，采用西法，固不可能。

    朝中无人　综之，近代国内所需要者，无过于领袖人才，或具有远见之政治家，辨别轻重缓急，而能主持变法之大计，切实执行也。太后之年已高，思想固定，于拳匪乱后，仍握大权。德宗于时待遇视前稍优，仍不得亲理政事。二十七年冬（一九○二），两宫返京，途中撤去溥俊大阿哥名号。太后既得安然抵京，每日临朝，坐于殿上，一如往日。德宗坐于其傍，当军机大臣商议国政之时，默坐无语。其时国内需要开明强有毅力之君主，而太后实非其人，大臣中亦无领袖人才。其负有时望者，如李鸿章、刘坤一，不幸病死，朝中无人，既不欲全用西法，其所进行者，偏于整理庶政，改革积弊，及教育人才也。兹略言之。

    整理庶政　关于政治，太后诏设督办政务处，筹议改革事宜，停止卖官，又因公约之规定，改总署为外务部，新设商部、巡警部，合前六部计算，共有九部。朝廷于此败后，设立练兵处，另练新兵，直督袁世凯办理最有成绩。其时中英、中美、中日商约，载明中国改善司法，三国均可放弃领事裁判权。政府命员改订法律，以谋收回丧失之主权。

    革除积弊　革除积弊，可别为三：一废八股。八股为考试之文体，注重解说经文，题初限于《四书》、《五经》，后则出自《四书》，文体整齐，有一定作法，束缚作者之思想，文除应试而外，别无他用，识者久欲废之。德宗曾诏令改试策论，而太后于政变后，恢复旧制，至是，诏自二十八年（一九○二），改试策论，八股遂废。二谕放脚。女子缠脚，既极痛苦，又伤身体。教士创设天足会，力欲改变恶习，尝请太后禁止缠足，未有效果。二十八年，太后诏谕妇女放脚。三满、汉平等。满人于政治上享受特殊待遇，不与汉人通婚。至是，种族革命之宣传日甚。二十八年，太后诏许满汉通婚，俄命旗人犯罪，用法一如汉人，将军都统等官，原用旗人，乃亦选用汉人。

    教育　教育改变方针，太后诏令整顿翰林院，饬编修检讨以上各官，课以政书，复办京师大学堂，改各省城书院为大学堂，府及直隶州书院为中学堂，州县书院为小学堂，奖励学生出洋，并办留学生考试，予以进士出身。及两宫回京，管学大臣张百熙筹得大学堂经费，以前强学书局旧址为筹备所，附设编译所。更当附言者，诏废八股，办理经济特科，亦为教育方针改变之表示。八股已见于上，特科仿自博学鸿词科，倡自贵州学政严修，由三品以上京官及督抚学政举送所知，入京试以策论。德宗诏令举办，以政变而罢。二十七年，太后复令举办，然防康党进用，录选者固未大用。

    财政之一斑　凡此改革，一为新事业之创办，一为积弊之废除。废除积弊，无须经费，新事业之创办，如添设官署、创办大学堂、召练新军、购置军火、无不需款，而巨大赔款多数出自海关。各省亦有摊派。国内财政，拳匪乱前已极困难，政府未有整理统一之计划，至是，帝饬各省摊派赔款，富庶之省，多至百数十万，又办烟酒税，直隶奉天年各八十万两，江苏、广东、四川各五十万两，余或三十万、十万、三万，他如创办京师大学堂，各省亦有摊款。地方长官，究用何法增加收入？朝廷概置不问，乃或增加厘金税率，或创办新税，征及细物，人民未得改革之利益，反先增加担负，其困难之症结，则财政尚未统一，政府且无整个之计划也。

    变法之要求　朝廷变法，本非出自本心，乃以环境之转移，时势之压迫，终亦不得不积极变法矣。初俄军利用拳匪之乱，占据东三省，不肯撤兵，造成日俄之战。日本地小民贫，尝为国人所轻视，俄国地跨欧、亚，为世界强国之一，乃自战争以来，日本陆军海军无不胜利，自此战后，亚洲人士屈服自怜之心理全然改变。中国受此影响，士大夫争言变法，以为日本立宪，召集国会，上下一心，应付事变。俄虽地广人众，然为专制政府，战争期内，内乱迭起。日本文化初自我国传入，其领土人口不及我国之广多，乃能变法自强，战败俄国，四十年内，竟跃为东方强国。中国果能效法日本，亦将转弱为强。太后于此情状之下，既倾向于变法，内外臣工亦争言立宪。尤当注意者，国人向视政府漠然无关，时亦改变观念，兹举三事证明。

    人民之觉悟　一、俄国占据东三省，强迫中国承认其地位，并签定条约。青年有为之士于上海集会，到者数百人，倡言流血、自主、自由、仇俄等说，官吏闻而大惧，盖集会讲演，国内向不多见。留学生之在日本者，多加入革命党，谋以武力推翻政府。二、美国排斥华工为时已久，三十一年（一九○五），不待我国同意，竟禁华工入境，通商口岸之商人，议定抵制美货，作为报复，广州、上海、汉口、天津等地次第实行。美国严重抗议，朝廷谕其停止，长官出示劝阻，遂渐失效力。三、兴学育才极为时人所重视，私人兴学者，时有所闻。其为常人所难者，小贩出身之叶成忠、瓦匠出身之杨斯盛，均出巨款兴学也。叶捐校址并出银二十万两，创办澄衷学校，杨出二十余万，建设浦东中学，其精神令人钦佩，足以证明人民觉悟矣。

    筹备立宪　积极变法，朝野上下视为国内之急切需要，朝廷首先裁员，京中各省裁去之冗员甚多。三十一年（一九○五），派五大臣出国考察政治，明年，五大臣归国，奏请仿行宪政。太后谕称民智未开，先从官制入手，诏饬王大臣议订官制，旋据覆奏，谕称军机处无庸更改，分设外务、吏、学、民政、度支、礼、陆军、法、农工商、邮传、理藩十一部，各部除外务部外，有一尚书及二侍郎，不分满、汉尚书、轮班入值，听候召对。又明年，臣下奏请立宪者益多，太后派员出使英、德、日，考察宪政，筹设资政院及访问谘议局，三十四年（一九○八），宣布谘议局章程，令各省督抚设立，宣示预备立宪，期为九年，及期召集国会，颁布宪法。地方官制亦有改革，东三省改设总督巡抚，余或添设衙门，或改名称。军政亦积极整理，分全国为三十六镇，采用征兵制，各省限于财政，多未成立，独直督袁世凯以全国之力，练成六镇，其兵仍多召募。至于法律，朝廷删除凌迟、枭首、戮尸三项，死刑至斩而止，编纂商法民法，又设审判厅于东三省，并于直隶、江苏试办。

    奖办学堂　教育则政府于三十一年（一九○五），创设学部，以国子监并入，其时间多耗于议订章程，学部奏定教育宗旨，曰忠君、曰尊孔、曰尚公、曰尚武、曰尚实，朝廷从之。学部设官专办京师大学堂，改学政为提学使，主持一省学务，高等专门学堂，则归部办理。其困难则主持者未能得人，师资缺乏，未有若何之成绩。学堂设立，士子仍重科举，学生不多，二十九年（一九○三），张之洞请递减科举，庶使舍学堂外，别无进身之阶，袁世凯且称科举为学堂之敌，主张废止。三十一年，诏停科举，以广学校。其奖学之方法，全以利禄诱致学生，可谓奇矣。政府以师范法政诸学，需材孔亟之故奖励游学。留学日本，乃成风气，在日读书为时甚短，所谓简易速成之流皆是也。然清季学风之丕变，卒赖有此举，盖其时游学者之优秀分子，大都于国学已有根底。归而兴学佐政，又多热心也。

    兴办实业　关于实业，朝廷改变传统观念，认其盛衰与国家之富强有关，迭派大员出国考查，创设商部，以便保护农工商业。日、俄战后，官吏提倡益力，太后改商部为农工商部。部订奖励工商章程，凡经营二千万元以上之实业者，赏以子爵，一千万以上者男爵。地方长官又设劝工陈列所等，其兴办之实业，除外国承办之铁路外，政府大借外债，先后建筑京汉、津浦、正太、道清、汴洛、沪宁、沪杭甬、广九铁路，以本国之力建筑之路，尚有北京至张家口铁路。绅商以为获利甚厚，亦筹款筑路，实则多为空谈，但风气固已改变矣。开矿亦为致富之原，创办最早者，一为漠河金矿，一为开平煤矿，颇赖李鸿章之主持与赞助。至是，绅商视为有利可图，争先开矿，其兴办者，有煤、铁、铜、石油等矿，然因先未调查矿苗，资本短少，经营又不得法，往往失败也。外人经营之矿产，则颇发达。

    严禁鸦片　上就改革或兴办之事业而言，其消极禁令，尚有严禁鸦片。鸦片自弛禁以来，吸者日多，国内种殖之区域益广。至是每年消费量数，殆在四十万石以上，较之鸦片战争之时，增达十数倍矣。大臣主张于立宪前禁绝，三十二年（一九○六），太后决心禁烟，公布章程。章程限种罂粟，商禁洋药进口，以绝来源，管理售卖烟土，禁止烟馆，勒限戒瘾，分给牌照以杜新吸，均为切实能行之办法。官制方药，准设戒烟会，以便吸者戒烟，严禁官员吸食，并责其督率绅董，以期实行。关于禁官吸食，凡有瘾者，限期戒断，倘有掩饰，立即褫革，并派禁烟大臣查验官员。于是官有所惧，自行戒烟，各省长官亦多切实禁烟。外务部更商于英外部。议定自三十四年（一九○八）起，英许将烟每年减运一成，迄于一九一七年终止。三年后，英认中国切实禁烟著有成效，二国议定条约，英允于七年内停止输入印烟，烟税每箱增至三百五十两。烟价昂贵，吸者益少，禁烟成绩信以此次为最。

    朋党之争　上言种种，似为中国复兴良好之时机，实则朝中无一领袖人才，足称政治家者，时值风气开通，士大夫亟欲变法自强，苟有主持大计之领袖，切实进行，则所谓事半功倍，不幸朝中无人，大臣惟事党争也。其握重权者，当推奕劻。奕劻久办外交，一无建树，二十九年（一九○三），兼任军机大臣，卖官受赂，细大不捐，迭为言官所劾，仍未改变。三十二年（一九○六），其子载振往东三省查案，道员段芝贵充当随员，买女伶献之，并以十万金献给奕劻，明年，段遂擢至黑龙江巡抚。御史赵启霖据以上奏，且曰：“奕劻、载振父子，以亲贵之位，蒙倚畀之专，惟知广收赂遗，置时艰于不问，置大计于不顾，尤可谓无心肝。”太后派员彻查，不能有所得。军机大臣瞿鸿机与奕劻不和，太后有所询问，奕劻使言官参奏其泄漏机密，瞿鸿机反而落职。两广总督岑春煊为太后所信，三十三年入京，太后委为邮传部尚书，岑氏面参侍郎朱家奎，太后即令革职。奕劻大惧，乃以广东会党起事为言，请再授为两广总督，太后从之，岑氏不愿就职，竟奉旨开缺矣。此可证明政治道德之卑劣，阴谋险恶，更不能望其顾及国家也。

    两宫死后之政治　政治改革进行之际，朝中虽曰无人，而太后听政年久，颇有威望。德宗虽无实权，然以变法之故，尚为民所拥戴，乃自三十四年（一九○八）夏，体弱多病，祭祀谢神，均命亲王代其行礼，十月病死。太后诏立醇亲王载沣之子溥仪为帝，载沣者，德宗同母弟也。其子入承大统，年方三岁，明日，太后亦死。载沣奉旨为摄政王监国，尊皇后曰隆裕皇太后。袁世凯时任军机大臣，奉旨开缺，回籍养病，明年，改元宣统。载沣摄政，既无应变才能，又少政治经验，任用奕劻，心亦疑之。奕劻迭请辞职，又不之许，于是多所顾忌。不肯负责办理事务。

    谘议局　载沣摄政，本夙定之政策，颁布地方自治章程。宣统元年（一九○九），各省谘议局成立，其议员选举之资格极高，一省选举人不足十万，采用复选制，州县厅为初选区，府州直隶厅为复选区，初选被选者集于复选区选举议员。人数各省不同，多者一百四十，少者三十，原以进学额为标准，亦有酌加额数，或除为例外者。谘议局之职权，议决本省兴革事宜，决定预算及税法，公布修正单行章程，选举资政院议员，申复谘询事件，公断自治会争议等。督抚对之有监督劝告之权，并可奏请解散。开会时期常会年凡四十日。局有正议长一，副议长二，会同选出之议员（十分之二）驻于省城，办理事务。其性质近于督抚之顾问，顾自召集以来，颇能行使职权，盖就选举资格而言，士大夫处于优利之地位，其人固能善用新得之权利也。

    咨政院　宣统二年（一九一○），咨政院成立，议员共二百人，半数钦派，中有王公大臣绩学之士，及纳税最多之人民，半数由谘议局选出，并经督抚挑选者充任，额占谘议局议员十分之一。其职权则审查预算、通过法令、弹劾内阁等。皇帝有最后决定之权，咨政院开会，亦能行使职权。

    国人之失望　以上种种，树立立宪之基础，殆不可非，朝廷于宣统三年（一九一一），颁布官制，裁撤内阁军机等，采用外国内阁制，总理大臣一人，协理大臣二人，下设外务、民政、度支、学务、陆军、海军、司法、农工商、邮传、理藩部，各有大臣一名，废去尚书侍郎之名，并裁撤吏部礼部，组织视前简单，不可谓非进步。所可异者，总理大臣任用奕劻，协理大臣满、汉各一，十部大臣满人占七，汉人三人。革命党人方倡言种族革命，而朝廷重用满人，当国人要求速开国会之际，而亲贵反多居于要津，乃与时论相违。各省谘议局议员推举代表，迭次请愿速开国会，罢免亲贵。咨政院及督抚亦请召集国会，摄政王始许改于宣统五年（一九一三）召集国会，严禁入京请愿，于是大失人心，祸机伏矣。