第九章 光绪初年之内政
德宗入承大统 穆宗病死，尚未有子，两宫太后召集御前会议，慈禧主立醇亲王奕 之子载湉。载湉时年四岁，为慈禧之妹所出，可视如己子，且其年幼，可久专政。载湉嗣位，是为德宗，改元光绪，时一八七五年也。太后谕称“载湉承继文宗显皇帝为子，入承统为嗣皇帝，俟嗣皇帝生有皇子，即承继大行皇帝为嗣。”大行皇帝指穆宗而言，尚无嗣子，德宗承继文宗，朝臣有疑太后不为大行皇帝立后者，奏请立一铁券，载明皇帝生子，承继大行皇帝为嗣，接承统绪，竟奉旨申斥。光绪五年（一八七九），穆宗及皇后安葬，吏部主事吴可读尸谏，遗疏请皇太后明降谕旨，将来大统仍归承继大行皇帝嗣子。太后得奏，谕朝臣复奏，奏入，旨称吴可读之请，与本朝家法不合，皇帝日后生子，自能慎选元良，继承穆宗，问题方始解决。
慈禧之专横 德宗即位，太后垂帘听政为当然之事，王公大臣循例奏请，懿旨许之，且曰：“一俟嗣皇帝典学有成即行归政。”二宫太后听政既久，性情不同，慈安旋死，时光绪七年（一八八一）春也。慈禧欲矫向时敷衍政策，谋有所为，顾囿于环境及传统思想，不能决定大计，有所改革，徒寄耳目于言官。言官妄发议论，根据莫须有之辞，攻讦人私，或阻挠新事业之创办，反而有害于政也。
亲王之重用 慈禧临朝，仍用亲王宦官，恭亲王奕䜣于同治中叶已为慈禧所恶，免去议政王大臣，后谏阻修筑圆明园为帝严责，改降郡王，及德宗嗣位，仍在军机处行走，兼办外交事宜。顾王多所顾虑，小心益甚，不敢再有所言，光绪十年（一八八四），驻防安南北部之兵败溃，太后斥其因循误公，开去差使，军机大臣同之去职者甚多。太后诏礼亲王世铎在军机处行走，贝勒奕劻在总署办事。二人皆为庸才，一无建树，其得重用者，盖善于逢迎，为太后所喜也。奕劻俄升至郡王，后且亲王矣。德宗生父奕 ，遇有国家大事，亦得有所奏请，或有建议。朝廷于中、法战后，深知海军之重要，奕 主持海军衙门，衙门组织近于军机处总署。宦官则总管太监李莲英最为太后所信，收贿招摇，均所不免，帝虽知之，亦无奈何。
德宗之无权 德宗年幼入宫，宫中礼节繁琐，遂无母子之亲，又无昆季之爱，唯师傅翁同龢为其所亲昵。太后久握政权，而帝年龄已长，乃于十二年（一八八六）谕称明年正月举行归政典礼。识者知其意旨，争言不可。奕 奏曰：“将来大婚后，一切典礼规模，咸赖训教饬诫，即内廷寻常事件，亦不可少弛。前微臣愚以为归政后，必须永照现在规制，一切事件先请懿旨，再于皇帝前奏闻。”军机大臣世铎等奏请太后“于明年皇上亲政后，仍每日召见臣工，披览章奏，俾皇上随时随事亲承指示，非第用人行政大端有所禀承，即现在一切变通整顿之事，及中外交涉一切机宜，皆得躬奉徽猷。备聆心法。”懿旨尚不之许，但称调护提撕，不容卸责。大臣再以为请，皇帝亦再四恳求，乃允于皇帝亲政后，再行训政数年。十五年（一八八九），德宗大婚，立那拉氏为皇后，慈禧侄女也，进朝臣长叙二女为妃，曰瑾妃珍妃。
朝廷之软弱 太后听政，对于兴革大政，常无主见，疆吏之权益重。朝臣张观准奏称，乱后督抚每有便宜陈奏，朝廷往往曲为允从，积久疆臣建议多行，廷臣条奏仍交其酌议。道光以前（十九世纪初叶），各省有大用度，得奏方敢动用，惟赈饥可便宜行事。乱后于款用后，不过一报了事。此就一二端而言，大臣固欲矫正内轻外重之弊，无奈朝中无一远见之政治家，其所指摘者多属无足轻重之事，何能有所成功？实际上任用之人，多由军机大臣拟进，外臣引见亦由枢臣询问，其他位殆视前重要，惜其人不知利用时机，本于门户之见，互相忌嫉耳。其相争也，无一公开辩论，而唯阴谋相尚，秘密活动，无论对方人才若何，计划若何，徒从事于破坏而已。
仕途之困难 各省吏治多因仕途之冗杂，无法整顿，正途出身者，任用亦遥遥无期。御史彭世昌奏曰：“正途到部者，求补一缺，动需一二十年。吏部虽有选班，亦非一二十年不能轮到。壮年通籍，则白首为郎，暮齿分曹，则半途求去，人才抑塞，欲进无由，”情状殊亦可哀！正途出身，以入翰林院为幸，散馆考试，名列高等者，例授编修检讨，次则分派，为六部属员，次则铨选知县。彭氏所言指各部候补官而言，多者一部数百，少者亦不少百数十员，故任用无期也。各省候补官员杂有武功及捐班出身，尤形拥挤，幸而得一官职或一差委，俸给又少，不得不营私舞弊，或受人馈遗。其人视官为营业，既欲获得花利，又顾及将来生活费用，不得不如此也。其治理一地，主要职守，则为征收钱粮，维持治安。境内获有匪盗，则用非刑拷问，其名目繁夥，言之心悸。人民无罪如为人作证，或因嫌疑羁候之人，例“无赡养明文，一入班房，生死即在胥吏之手。”讼狱为胥吏生财方法之一，官员亦可得贿致富也。
财政状况 财政状况，视同治时为佳，其主因则内乱已平，军饷稍减，政府收入且因关税之增加，厘金局之创办，颇有增加。初清代中叶，收入年约四千万两，库有余金，其收入以田赋为大宗，约三千万两，盐税次之，约四五百万两，关税又次之，约三百万两，捐输虽非经常收入，开捐之年常在三四百万两之间。嘉庆而后，政府支出增加，始患入不敷出。咸丰朝内乱孔亟，收入只及往日十分之三四，乱平之后，江、浙诸省荒地甚多，田赋稍有减少。盐税捐输，未有重要之增减，关税则以国际贸易视前发达，海关税吏办事认真，香港澳门漏税问题次第解决，收入增达一千余万。厘金原为军兴创办之税，初欲于军事平定，即行废除，乃因征收日久，督抚视为地方重要收入，不肯裁撤，年约一千余万，合计年凡六千余万。支出以皇室经费及军政费为大宗，新设之机关如各省机械局福建船厂，创办海军等，需款甚巨，平日收入尚可足用，一遇战事，则借外债。顾自十四年（一八八八）后，户部采紧缩政策，不购军舰军火，收入尚有赢余，中日战争之年，外债几将还清。
陆军 军队自内乱平定，可分为三，一曰旗兵，不堪战斗，无足轻重。二曰绿营，扰民有余，战斗力弱。三曰勇，湘军、淮军，皆其例也。勇丁饷银较厚，指挥得人，以勇敢善战，称著于时。顾其军器恶劣，勇丁未受严格之操练，实不足以称新军。外人操练之兵，人数无几，教官先后解雇，未有影响于时。其困难则新兵需款太巨，而朝臣疆吏又不信任外人也。国中军队凡六十余万，缺额甚多。左宗棠奉旨查覆湖广总督李瀚章参案，论及军队曰：“原奏湖北防军，每营虽称五百名，实仅三百名，口粮悉为营官侵蚀，火长夫银悉归统领侵蚀。所冒领之军器军装，变卖分肥。臣按言者所陈各情节，实各省通弊。臣就所历闽、浙、陕、甘等处言之，无不如此。”左氏所言，根据亲身经验，无可非议，此对外战争失败之一原因也。
海军 关于海军，中国沿海诸省，多设水师，内乱平后，长江亦设水师。顾其战斗力弱，不足以抗军舰。上海、马尾各设船厂，马尾船厂规模较大，糜款甚巨，不幸不善经营，积弊太深，以致造船不多，朝臣有奏请停办者，终无改革。识者乃欲购买外舰。光绪元年（一八七五），朝廷议定海防费四百万两，命各省筹拨，初则尚有解款，后多托辞推诿，购买兵船，由直隶总督李鸿章主持。其所置者多为蚊子船，江苏长官亦有购买，北方又筑大沽、旅顺炮台。后中、法战起，福建兵船尽毁，遣往台湾援兵无法运输，朝臣疆吏益知海军之重要。会新购二只铁甲船来华，朝廷诏设海军衙门，命醇亲王奕 等管理海军事务衙门，建筑威海卫港，雇用英人为教官，成立北洋舰队。后教官去职，部议反对购买军火兵船，海防费一部分且移作修筑颐和园之用。海军将佐多为闽人，不服提督丁汝昌管理，纪律颇为废弛，南洋舰队实力更弱，无足轻重。
言官之乱政 政治上未有改革，一二新事业之创办，全受支配于环境，亦非彻底觉悟之表现。太后不知新时代之问题，国内之需要。而徒囿于传说，轻信言官，一则以为可收集思广益之效，一则视为耳目，监督大臣，一则遇有水旱星变，诏求直言。由是朝议纷杂，大臣畏首畏尾，不敢负责，备员充位而已。遇有外交争执，言者往往上书争论，实则昧于世界大势，不知此事之症结，徒唱高调，牵强附会，贻误国家。其人借以求名，时流更奖奉之，造成虚矫之习气，及其出而任事，荒谬或过于其参奏之大臣。郭嵩焘留心国事，深知其弊，尝痛言之。其警切之语曰：
若视其大臣日在猜嫌之中，而使疏远小臣，揭发其阴私，指摘其小过，以矜激直。庙堂之上，荆棘丛生，大臣救过不遑，互相交结，各顾其私，为害反甚。……国君进贤如不得已，若因一言之有当圣心，遽资倚任，加之显擢，群怀希悻，相率效尤。倚托攘斥夷狄之美名，人挟一疏，急求荣进，迨至事件属己，变故骤兴，迁就仓皇，周章失措，流俗无知，摘其章疏告示，传以为笑。
郭氏时已退休，所言无所顾忌，深切时病。要之，中国之旧日思想，多为古代之产物，不足应付新时代之问题。朝臣上无明决之君主，远见之政治家，决定大计，终不易改革积弊，跃为强国，惟受环境之推移与压迫，亦不得不创办新事业焉。兹略言其主要者于下。
（一）海关 初五口开放，各有海关，关吏勒索舞弊，均所不免。上海国际贸易渐占重要地位，及上海小刀会作乱，外人抗不纳税，关道迫而商于领事，雇用外人，征收税银，《天津条约》而后，推行其制于其他商埠。同治二年（一八六三），赫德奉命为总税务司，俄设官署于北京，更提税银，设置浮椿塔表等，便利航行，唯香港、澳门漏税，光绪中叶，方始解决。所可惜者，高级关吏，皆为外人。外人为中国雇员，理论上主权虽未丧失，事实上则海关行政权反操于外人。
（二）交通 世界交通以科学之进步，趋于便利。咸丰初年，轮船驶行于沿海口岸，及长江开放，往来于内河商埠。国内帆船不能与之相争，识者忧之。李鸿章拨款创设招商局，购买轮船，运输漕米，终以不善经营，亏耗甚巨，幸赖李鸿章之维持，基础始固，然尚不敌外船之势力。铁路亦为主要交通事业之一，英商初筑淞沪铁路，江督出款购而毁之。李鸿章等筹筑铁路，亦为言者反对而罢，乃以军舰需煤，筑成唐山胥各庄铁路，后用海军衙门之力，将其延长，南至大沽，北达山海关，为中、日战前中国唯一之铁路。电报传递信息，可称迅速，外商初自香港设置海线，直达上海，朝廷尚不欲架设。及中、俄伊犁交涉案起，始知其便，准许架设，初为官督商办，敷设电线，达于各省，惟湘南绅士反对，未达长沙。
（三）教育 旧教育轻视知识，不适于用。识者建议利用同文馆，讲习天文、算术等。守旧大臣尚百方反对，由是设备较为完备之新学校，未能养成有用之人才。地方创设之方言馆等，更多有名无实。朝廷遣幼童渡美，光绪初年，竟将其撤回，亦有留而继续读书者，顾初不为人所重视，未有影响于时。光绪二年（一八七二），李鸿章遣军官卞长胜等七人渡德，学习军事。所可怪者，其人不通德语，中有不肯学习，并阻他人学习之事。马尾船厂派学生赴英、法学习造船等科，以三年为期；期限太短，未有明显之成绩。李鸿章创设之武备学堂等，办理殊未得法，亦不足称。
农民之状况 政治上未有改革，民众以耕种为业，足不出百里之外，多为习俗所拘，社会尚未受外影响，或其势力所支配，民间犹为自耕自给之社会。男耕种，女纺织，家有余粟，以市生活必需之品，所织之粗布可供一家之用。大乱平定之初，土地荒芜者多，农民耕地有余，生活尚不十分困难。其主因则国内交通不便，剩余之谷，无法运出，且官吏绅士囿于传统思想，禁止运谷出境也。于是谷价低廉，土地较瘠之区，所得甚或不足以供赋税，农民不愿多所耕种，一遇水旱之灾，生计即感困难，此就大杀后地广人稀之区域而言。户口繁密之区，更形艰苦，识者忧患人口过剩，实有所见，闽、粤壮者尚至海外谋生，北方人民出路较少，又广殖罂粟，一遇灾荒，情状尤苦，山西则其明证。山西于光绪三年（一八七八）大旱，阎敬铭奉旨办赈。奏言其见闻曰：
奉命周历灾区，往来二三千里，目之所见皆系鹄面鸠形，耳之所闻无非男啼女哭，冬令北风怒号，林谷冰冻，一日再食，尚不能以御寒，彻旦久饥，更复何以度活？甚至枯骸塞途，绕车而过，残喘呼救，望地而僵。
统计一省之内，每日饿毙者，何止千人？
朝廷诏免田赋，拨款救济，国内海外均有捐款，而死者据时人估计约五百万人。其数不免太巨，而死亡者多，固一事实。其造成之主因，则交通不便也，此乃凶年之一例耳。易子而食，又于光绪十八年（一八九二），实现于山西。小灾更不可胜纪。非有大规模之建设，筹谋人民之生计，殆不能有所补救。灾后之救济，固非根本办法。闽、粤人民住于外国者，政府初未予以保护，法令禁其回国。其工作于外者，多为外人贩运而往，俗谓猪仔贸易，备受虐待。政府设法补救，而美国已反对华工入境矣。移民虽不足以解决人口问题，固生计困难之表现也。
国际贸易 中国时为自给之社会。国际贸易于光绪初年，货值凡银一万三四千万两，中、日战后，始大增加。输出货物，初以茶叶为最重要，后则丝占第一位。其原因则竞争者多，政府又自摧残也。丝亦有日货竞争。其他物品尚有糖、皮、棉花、黄豆等。输入初以鸦片为最重要，后因国内种殖外烟，自八万箱降至六万余箱。棉织品取而代居第一。其他物品，有火油、铁、煤、火柴等。奢侈品亦渐增加。关于商船，国内船只甚多，乃因轮船行驶于国内要港，不能与之竞争，大受淘汰，船户失业者众，政府未有救济办法。招商局亦不足与外船相抗。此人民生计趋于困难之一原因也。