第二十七章 明清的制度

    一、中央政府与地方政府

    （一）内阁制的演进

    明代的中央官制，可以简称为“内阁制”。这种制度，形式上虽是上承宋元而加以损益，但其精神却是划时代的。它的特点，是在维持君主的绝对专制，把旧日的相权，完全剥夺。它使君主的权威，发展到极点，也使臣下的地位，益趋低落。清廷承袭了这种政治精神，作更进一步的发挥。前后五百数十年间，士大夫受着这种政治作风的熏陶，外加八股文的桎梏，弄得人格沦丧，智慧闭塞。他们除了以效忠一姓，猎取功名富贵为职志外，对国家社会，已谈不到理想与抱负。像宋代王安石那样的人物，在明清的历史上便未曾出现过。这可看出一种政治制度，对于整个国家民族关系的密切。

    明初的中央政府，大体承袭元制，以中书省总理政务，以左右丞相主之，下统六部（吏、户、礼、兵、刑、工）。洪武十三年（1380）正月，诛丞相胡惟庸，遂罢中书省，废丞相之职，由皇帝亲统六部。同年九月，置“四辅官”，以为皇帝的辅弼。四辅官是春官、夏官、秋官及冬官，其中春夏官每官有数人，秋冬官则以春夏官兼任。四辅官秩正三品，多以当时宿儒充任，其职掌在与君主讲论治道，衡鉴人才；对刑案疑谳，有封驳之权；但不过问实际政事。这类老儒，多淳朴无他长，甚至连以上所说的几件工作，也无法胜任，因此到十五年（1382）七月，罢四辅官。十一月，仿宋制设殿阁大学士，内阁制的政体于此开始。［参看吴缉华《明代四辅官考》（载《大陆杂志史学丛书》第一辑第六册）］

    明朝所设的大学士，计有华盖殿、武英殿、大华殿、文渊阁、东阁等大学士，他们多出身于翰林院官，也有以朝中大臣或硕德宿儒充任的。但地位不高，秩不过正五品，其职掌也只是随侍皇帝左右，以备顾问而已。成祖时，开始选儒臣入直文渊阁，参与机务，至此才正式有内阁之名。当时初入内阁者，其官衔仅是“入阁办事”或“入阁预机务”，须经升迁，才能任大学士。仁宗以后，大学士专任票拟，事权益重，其地位也渐崇，班次在六部之上。大学士虽有多人，而以其中一人为首揆，权位同于首辅。但终明之世，其秩止于正五品，因此大学士权位虽重，究不如旧日丞相的名正言顺。从英宗时起，宦官权盛，司礼监渐夺内阁之权，成为太上内阁。大学士既须听命于宦官，与真正的宰辅地位，相去更远。因此明代内阁的地位，始终表现着一种畸形的状态。

    清代官制，虽多沿袭明朝之旧，但满汉畛域之见甚深，不肯独假汉人以重权，因此中枢的官吏，大都满汉并设。清初，置内阁大学士（包括文华、武英诸殿及文渊、东阁诸阁大学士）四人，满汉各二，秩正一品；以赞理机务，表率百僚，其首揆例由满官充任。世宗时，增置协办大学士二人，满汉各一，秩从一品。大学士下有学士，满六人，汉四人，秩从二品，典掌章奏诏旨。大学士的品秩，虽较明代提高，但权力犹有不逮。明代，大臣的任命由廷议推举，其次由吏部选拔；清代罢廷推之制，用人大权，全操于皇帝，内外大员，皆由特旨简授。此外又设议政大臣数员，均为满人，凡军国重务，皆交其议奏，因此内阁权力，实甚有限。世宗雍正十年（1732），因用兵西北，设军机房（后改名为军机处），选议政王大臣为军机大臣，掌理机密重务。事平后仍不撤销，渐至取代内阁之权，凡大学士不入军机者，几与冗员散吏相同。议政王大臣之制，也于乾隆时废除。但军机处与内阁一样，并无直接向各部及各省发布命令之权，因此严格说来，仍不能算作国家的最高行政机关。

    六部设官均如明旧，但尚书及左右侍郎，均满汉并置，而以满尚书为一部之首。清代六部的权任，也较明代大为削减。明代吏、户、兵三部权重，掌理全国的兵财及吏政，对各省的文武长官，并有考核之权。到清代，六部在名义上虽仍然掌管全国行政，但实际只是中央行政机关，对各省不能直接发布命令。尚书虽是一部之首，但侍郎亦有单独上奏之权，因此实际上尚书并不是一部惟一的长官。六部以外的机关，最重要的为理藩院，职司管理藩属，也设尚书及左右侍郎；尚书限用满人，侍郎则由满人或蒙古人充任。吏、户、礼、兵四部及理藩院，又各设管理部务（或院务）大臣一人，以为监督。鸦片战争前，清廷与西洋各国的各项交涉，均由理藩院办理，至咸丰十年（1860），特设总理各国通商事务衙门，主持外交事务，《辛丑和约》成，改为外务部。光绪三十二年（1906），改定官制，设外务、度支、礼、陆军、法、邮传、理藩、民政、农工商、学、吏十一部。每部设尚书一人，侍郎二人，名义上虽不分满汉，实际上满人尚书较汉人为多。宣统元年（1909），又增设海军部。

    明代言官的数目，较前大增，这可说明明室对臣下钳制的加甚。太祖时，改御史台为都察院，以左右都御史及左右副都御史掌之。其下有左右佥都御史及监察御史，专司纠弹百官，为天子耳目。监察御史多至一百十人，经常奉命出巡，地方官吏，无论职位大小，均听其举劾。此外又设六科，名同六部，每科设都给事中一人，左右给事中各一人，给事中四至八人。他们的职掌是侍从规谏，稽察六部百司，凡制敕及章奏有不便者，给事中得加以封还及驳正。至清，仍以都察院掌纠察。高宗时，并六科给事中于都察院，给事中遂无封驳诏旨之权，职务与御史相同。

    明代六部及都察院以外的中央机关，大体可分四类：一类称院，如翰林院，太医院等。一类称寺，如大理、太常、光禄、鸿胪、太仆等寺。一类称监，如国子、钦天、上林苑诸监。一类称司，如通政使司、行人司、尚宝司等。这些机关，多承自前代，职掌与前代相同，清代也大部沿袭不废。附带一提的，是明自成祖迁都北京，以南京为陪都，仍于其地设六部诸寺，但其长官均为闲散之职，并不过问实际政治，其目的是在培养臣僚的清望，此后成为定制，直到明亡。

    （二）行省制的变迁

    明太祖建国后，地方行政区域，最初仍因袭元代的“行中书省”制，除以应天（今南京）等府直隶中书省外，凡置十二行省。至洪武九年（1376），始改行省为“承宣布政使司”（简称布政使司），计有浙江、江西、福建、湖广、山东、山西、北平、河南、陕西、广东、广西、四川十二布政使司，各辖若干府州。十三年（1380），罢中书省，以其所领府州，改隶六部，称直隶府州。十五年（1382），增置云南布政使司。此外又分封子弟于冲要之地，凡二十余国，因诸王权大，终于造成“靖难之变”。成祖时，迁都于北京（即顺天府），罢北平布政使司，以其所领府州，直隶六部。而南京六部所辖的州府，仍然保存，因此有南北两“直隶”。永乐五年（1407），置交趾布政使司。十一年（1413），又置贵州布政使司。宣宗时，撤销交趾布政使司。此后终明之世，全国有两直隶，十三布政使司。明自改设布政使司，行省之名，不再见于官书，但民间仍以行省称之。全国的府州县，皆属于两京及十三布政使司。州分两种：一为直隶州，直属于两京或布政使司，与府的地位平等，但为数甚少。一种为散州，直属于府。这两种州，都统领若干县。府除辖散州外，也有其自己所辖的县。神宗末年，全国共有府一百六十二，直隶州三十四，散州二百一十五，县一千一百六十九。当时的版图，南北东西，均约一万里。［参看杨予六《中国历代行政区划》，页二八六至二九一］

    彩绘九边图（辽东镇），明嘉靖年间绘制。

    布政使司（又称藩司）的长官，有左右布政使各一人（正二品），掌民政及财政。此外又设都指挥使司（简称都司），长官为都指挥使（正二品），掌军政；提刑按察使司（又称臬司），长官为按察使（正三品），掌刑名按劾。明室鉴于元代行省首长，权位过隆，因此不设最高长官，而以三司并立，相互牵制。三司分别听命于吏、户、兵、刑等部，遇有大事，由三司会议处理，或由中央裁决。府分上、中、下三等，以产粮多寡而定。府的长官，除顺天应天两京府称尹（正三品）外，其余均称知府（正四品）。州的长官为知州（从五品）。县分三等，也以产粮多寡为准，其长官为知县（正七品）。

    明初为防御蒙古南侵，曾于北边设立九个兵镇，即辽东、蓟州、宣府、大同、太原、陕西、延绥、宁夏、甘肃九镇，又称“九边”。九边各屯重兵，分统于总兵。其后边警日急，明室时派中朝大臣巡抚各边，兼理军务。自宣宗至宪宗，先后设九巡抚，分掌九边军事。孝宗、世宗之世，又于北边置三总督，分统九边，即陕西三边总督（统陕西、甘肃、延绥、宁夏四镇，驻固原，今宁夏固原市），蓟辽总督（统蓟州、辽东二镇，驻密云，今北京密云县），宣大总督（统宣化、大同、太原三镇，驻怀来，今河北怀来县）。明代巡抚，原为奉使性质，中叶以后，渐趋地方官化，乃至每省均置巡抚，俨然三司的长官。至于总督，其职责主要在于军事，并不过问地方行政。

    清初的地方制度，大体仍沿明代之旧。顺治时，改南直隶为江南布政使司，于是有一直隶，十四布政使司。康熙初，改称行省，并调整其区域，自陕西析置甘肃，分湖广为湖北、湖南，分江南为江苏、安徽。于是全国有十八行省，即直隶、山东、山西、河南、陕西、四川、江西、浙江、福建、广东、广西、云南、贵州、甘肃、湖北、湖南、江苏、安徽，其名称与界限，到乾隆时才完全确定。光绪八年（1882），增建新疆省。十一年（1885），增建台湾省，甲午战后，割与日本。三十三年（1907），以满洲之地分建奉天、吉林、黑龙江三省，号东三省。至此全国共有二十二行省。

    清代行政区划，采省、府、县三级制。此外并设州和厅，有直隶州、厅及散州、厅之别；前者地位同于府，后者同于县。清末二十二行省，凡统府二百一十六，直隶州八十，直隶厅六十三，县一千零三十一，散州一百五十，散厅十。长官则省有巡抚（正二品），府有知府（惟顺天、奉天两府称尹），州有知州，县有知县，品秩大率与明制相同。清代巡抚既为一省首长，主一省之政，布政使遂专主财政。乾隆时，巡抚之外，又置八总督，分辖各省。有辖一省的，如直隶及四川总督。有辖两省的，如闽浙、两湖（即湖广）、陕甘、两广及云贵总督。有辖三省的，如两江总督，辖江苏、安徽、江西三省。辖一省的总督，例兼巡抚；辖两三省的，或兼或不兼。总督虽为巡抚的长官，但职权并无明显的划分，乾嘉以后，督抚争权失和的事，时常发生。清末，又于东三省设总督。

    （三）外族地区的治理

    明代，蒙古猖獗，明室虽曾屡次挞伐，但始终不能郡县其地。到清，蒙古地区全被征服，清室因其部落故俗，分其地为若干盟旗，以理其政，并赋以高度的自治权。盟旗的划分，兼有行政和军事两种性质，盟的地位略等于省，旗略等于县，但也有旗之上不设盟而直隶于理藩院的。每旗辖若干苏木，清制以一百五十个壮丁为一苏木，如以每户一丁计之，则一苏木平均辖一百五十户左右。若户口不及法定数目，则组成半苏木。兹将内外蒙古及西蒙古所设的盟旗，列明于下：

    内蒙古指戈壁沙漠以南的地区，共分六盟：一、哲里木盟，辖十旗，二百三十四苏木，散布于今内蒙古境内。二、卓索图盟，辖五旗，三百二十二苏木，散布于今辽宁西部、河北东北部一带。三、昭乌达盟，辖十一旗，二百九十八苏木，散布于今内蒙古赤峰地区。四、锡林郭勒盟，辖十旗，一百一十三苏木，散布于今内蒙古中部。五、乌兰察布盟，辖六旗，五十六苏木，散布于今内蒙古中部。六、伊克昭盟，辖七旗，二百七十四苏木，散布于今内蒙古西南部。此外尚有若干不属于盟的旗和零星部落。

    外蒙古指戈壁沙漠以北的地区，旧有喀尔喀（蒙古国大部地）、科布多（蒙古国西端地）、唐努乌梁海（蒙古国西北隅地）三部。喀尔喀部共有四盟：一、克鲁伦巴特和屯盟，即车臣汗部，辖二十三旗，四十九苏木。二、汗山盟，即土谢图汗部，辖二十一旗，五十七又半苏木。三、齐齐尔里克盟，即三音诺颜部，辖二十三旗，三十九又半苏木。四、毕都哩雅诺尔盟，即扎萨克图汗部，辖十九旗，二十四又半苏木。科布多部两盟：一、三音济雅图左翼盟，辖十二旗，二十二苏木。二、三音济雅图右翼盟，辖七旗，二十四苏木。唐努乌梁海部共辖五旗，五苏木。

    西蒙古包括套西蒙古、青海蒙古及新疆蒙古。套西蒙古分布于今宁夏河套以西地区，有独立旗二：一、阿拉善和硕特旗，辖八苏木，今宁夏中部地。二、额济纳旧土尔扈特旗，辖一苏木，今宁夏北部地。青海蒙古分布于今青海省北部，共两盟：一、青海左翼盟，辖十三旗，四十九苏木。二、青海右翼盟，辖十六旗，五十一苏木。新疆蒙古分布于天山南北路，共三盟：一、乌纳恩素珠克图盟，即土尔扈特部，辖十旗，七十九苏木，分布于伊犁河以东及珠勒都斯河一带地。二、巴图塞特奇勒图盟，辖三旗，十一苏木，分布于珠勒都斯河流域。三、青塞特奇勒图盟，辖三旗，四苏木，分布于布尔根河流域。此外尚有阿尔泰乌梁海部七旗，游牧于阿尔泰山一带。

    清代蒙古的政治组织，除少数地区外，均施行封建制。封爵共分六等，即亲王、郡王、贝勒、贝子、镇国公、辅国公。此外有“汗”，在王、贝勒之上，但不轻易封赠。旗的领袖称扎萨克，均由王公贵族兼任，大都世袭罔替，但也间有中央简放的。盟有盟长、副盟长各一人，盟长为终身职，但非世袭，由本盟的扎萨克或闲散王公充任。每盟所属各旗，三年会盟一次，由盟长主持。各盟内政，清廷例不过问，仅遣大员，驻居各地，加以监督，其名目有都统、办事大臣、参赞大臣、将军等。青海蒙古，不设盟长，仅各旗置扎萨克，会盟则由西宁办事大臣主持。天山南北路，自光绪时设省后，以巡抚主持省政，建制同于内地，但少数地区，仍置将军及参赞、办事等大臣。［参看杨予六《中国历代行政区划》，页三一八至三二五］

    回族分布于天山南路，明室在西域的势力，仅及哈密，回疆的大部地区，为明室的势力所不能达。对西藏也未能作直接的控制，仅因元旧制，利用宗教加以统御，并于其地设都指挥使司、宣慰使司等，以西番首领充任长官。至清，回藏诸部先后内附，清室以理藩院治其事，比于藩属。至于统制手段，仍是因其俗而治之。回疆方面，清于哈密、吐鲁番设扎萨克以治其地，世袭罔替。其他各城，则设阿奇木伯克，不世袭，由办事等大臣加以考课。西藏方面，仍是政教台一，以达赖喇嘛治前藏，班禅喇嘛治后藏。清廷则设驻藏办事大臣于前藏，帮办大臣于后藏，以监督之。［参看曾问吾《中国经营西域史》，页二六九至二七三］

    对于西南边区（包括湖北、湖南、云南、贵州、广西、四川六省）的外族，明代仍仿元制，设宣慰使司、宣抚使司、安抚使司、招讨使司及长官司等，以土酋充任长官，并准世袭。明代此类土司，总数多至二百数十。设置既繁，其中颇有不法之徒，加以内地莠民的煽诱，因而时生叛变，中叶以后，猖獗益甚。清入关后，明朝土司来降者，皆授以原职，仍准世袭。至康雍两朝，改土归流者甚多；光宣之世，更有不少停袭的。土司小者有地不过数里，大者有地至数千里，均自成一区域。土司在其领土内，具有莫大的权威。清代土司官吏有文武之分，重要武职有指挥使、指挥同知、宣慰使等；重要文职则有土知府、土同知、土通判等；称号虽有高低，但大都不相隶属。清制土官无论大小，遇流官时即低一级，以防其跋扈。至于清代“改土归流”的政策，多行于接近内地的区域，边远之区的土司，则大多保存，因此终清之世，西南边省仍有不少的土司。

    二、兵制

    （一）卫所制

    明代的兵制为卫所制，所是一种统兵的机构，遍设于各省，卫则是由所组合而成。卫所的士兵，皆有军籍，与百姓分离，这一点有些像唐代的府兵制。但府兵是由政府征调府兵区中富有人家的壮丁，组织而成，并有规定的退役年龄。卫所兵最初的来源，则异常庞杂，有的是太祖起兵时从征的部伍，有的是群雄士卒的归附者，此外还有因罪谪而隶兵籍的。士兵及卫以下的低级军官，均为终身职，且父死子继，世袭罔替，这又是两种兵制大不相同的地方。

    卫所初设于太祖时，太祖起兵后，诸将攻城略地，随处以其部下兵士组成卫所，担任各地屯垦戍守的事。统一后，又分百姓为民籍军籍两类；以布政使分领府州县，管理民政；别置都指挥使司，统卫所诸军。卫所的组织是一百十二人为百户所，一千一百二十人为千户所，五个千户所亦即五千六百人为一卫。都指挥使司则统领若干卫所，隶属于京师的前、后、左、右、中五军都督府。成祖迁都后，两京各设都督府，而以兵部掌调发之权。卫所的兵，无事则屯田练武，保固防地；有事则朝廷命将出师，随宜调发；战争结束后，统帅卸任回朝，士兵各归卫所。

    都指挥使司，设于各省或其他冲要地区。明代除十三省均置都司外，并设有辽东都司（治所在今辽宁辽阳市）、万全都司（治所在今河北宣化县）及大宁都司（治所在今内蒙古宁城县西）。此外又有行都指挥使司（简称行都司）及留守司。凡地区过大，卫所分散之省，即于都司外设行都司，分统卫所，以增进军政的效率，如陕西（包括今陕甘二省）、四川等省，均设有行都司。留守司则置于皇陵的所在地，明廷因保护陵寝，故于其地多设卫所，而以留守司统辖之。洪武二年（1369），太祖以其故乡凤阳（今安徽凤阳县）为中都，并置中都留守司。其后世宗以藩王入统，父祖陵墓均在安陆（今湖北安陆市），乃于嘉靖十八年（1539），在其地设兴都留守司。至于南北两直隶地区的卫所，则不设都司，而直隶于两京都督府。世宗时，全国共有都指挥使司十六，行都指挥使司五，留守司二；所属卫四百九十三，所二千五百九十三，守御千户所（直隶于都司的千户所）三百一十五。［参看胡耐安《明清两代土司》（载《大陆杂志史学丛书》第一辑第七册）；程光裕、徐圣谟《中国历史地图集》二，页九一至九二］

    都司卫所之在内地者，纯为军事机构，但边区的卫所，则多兼理民事。凡兼掌民政的卫所，多辖有实土，成为地方的行政区域；不辖实土者，则仅管军事。如辽东都司，其卫所均领有实土；万全、陕西两都司的卫所，也大都为实土。这种措施，目的在求军政统一，便于作战。

    京师驻军，司宿卫宫禁的，统称上直卫亲军。太祖时，置锦衣、旗手、金吾、羽林等上十二卫，成祖时，增十卫；宣宗时，又增四卫；共二十六卫。保卫京师的军队，统称京卫。太祖时，置留守等四十卫；成祖时增至七十二卫。上直卫及京卫的士兵，皆自各卫所征调而来。成祖时，设立五军、三千、神机三大营，统称京营，其中三千营由边外降丁组成，五军神机两营则由京卫军组成。成祖北征沙漠，均以京营取胜。景帝及宪宗时，京营制度曾两次改易，到世宗时，又复旧制。

    太祖鉴于前代宦官掌握军权的流弊，因而特禁宦官典兵。至成祖，宠信宦官，使之监军，甚至奉使专征，因而宦官的势力大张。成祖以后，兵事日渐废弛。京师的兵，多为权贵所隐占役使；各省的兵，也缺少训练。宪宗时，开始以宦官汪直典掌京营。其后宦官之势益盛，营将大多为宦官私人，平时不理兵务，惟以虚报员额，侵吞饷糈为事，因此军队更加腐败。世宗时，遇有警急，乃不得不召募民兵，以任战事。倭寇之乱，即赖戚继光于浙江募勇，训练成军，而后始得讨平。自此以后，有事惟赖民兵以及四川、广西、湖广三省的士兵，卫所兵则徒有虚籍，已毫无战斗能力。

    （二）旗兵与汉兵

    清代的兵，大体可分旗兵与汉兵两大类。旗兵是清人入关前的原始兵制，清太祖时创立的，士兵大都为满人。太宗时，大量吸收蒙古人及汉人，纳入旗兵组织。太祖、太宗及世宗时代的武功，大都是旗兵所建。汉兵又可分绿营、乡勇和新军，其建立的时代，先后不同。绿营是清入关后最早的汉人军队，也是旗兵腐败后清室的战争主力。到高宗末期，绿营也告衰敝，于是乡勇继之而起。太平天国之役后，清室开始以西法练兵；甲午战后，更积极训练扩充；但新军对外战争，并无绩效，反成为野心军阀攘夺政权的资本。这可说明，仅凭军队的改进，并无法解决整个国家的问题。兹将以上各种兵制的内容及其兴衰的经过，作一简略的叙述。

    八旗最初是一种军政合一的制度。清太祖时，分全国为正红、正黄、正蓝、正白及镶红、镶黄、镶蓝、镶白八旗，全国人民皆分隶旗下，以八和硕贝勒（和硕，满语部落之义；贝勒，部长之义）为旗主，旗下人谓之属人。属人之于旗主，分属君臣，有纳税、服役及当兵的义务。八旗旗主，并公推其中一人为首长，如八家意有不合，可以更换。至太宗，为推行皇帝集权，渐渐抑制旗主的权力，并逐次更换各旗旗主；使各旗属人，除皇帝外，不再认他人为其主人。入关以后，清室采行汉制，八旗制渐失原来的面目；到世宗，仅成为一种军事制度。［参看孟森《八旗制度考实》（载孟著《清代史》）］

    清初定制，八旗男子皆服兵役。其制每三百人设一佐领，五佐领设一参领，领一千五百人；五参领设一都统，领七千五百人。都统总一旗军政，其上又设总管大臣一人，佐管大臣二人以统领之；都统以下，则有左右二副都统。八旗次序，以镶黄、正黄、正白为上三旗，余为下五旗。太宗时，蒙古降服，汉人归附者亦多，因而增编蒙古八旗及汉军八旗，共二十四旗。旗兵的任务有二，一为充任禁旅，一为驻防各地。禁旅司保卫京师，其组织有骁骑营、护军营、前锋营、步军营、火器营、健锐营、虎枪营等名目，名额约十万余人。驻防旗兵，则遍及畿辅以及各省形胜之地，兵额亦约十万余人，最高长官为将军，其下有都统等官。

    绿营兵士全为汉人，以绿旗为识别，驻扎各省及边疆土地，兵额约有五六十万。军官有提督、总兵、副将、参将、游击、都司、守备、千总、把总等名目，受督抚的节制。清初征伐，多用旗兵，其后日渐腐化；康雍以后，作战以绿营为主。及至乾隆末，川楚教匪乱起，绿营兵亦不堪一击，惟赖乡勇应战。太平军起，清室全仗乡勇组成的湘军和淮军，始得戡平大乱。

    自咸同时代湘淮军先后建立，勇营遂与八旗绿营，鼎足而三，其后清室威内御外，全仗勇营。八旗绿营，向恃刀矢弓矛为利器，火枪不过为补助品，勇营也不全恃火器。太平军之役末期，李鸿章驻军上海，始以外人组织常胜军，采用西式武器，克服苏、常，颇赖其力；其后淮军平捻，也多采用洋枪。同治末，李鸿章任直隶总督，模仿西法练兵，购置新械，设立军事学堂，颇能耸动一时。但所学的仅是西人的皮毛，加以将士骄惰，暮气已深，遂有甲午之战的大败。

    甲午战后，清廷以袁世凯练兵于小站，号新建陆军，由直督荣禄统辖。光绪二十四年（1898），荣禄入为军机大臣，尽握北方诸军节制之权。既而编宋庆、董福祥、聂士成、袁世凯四军为前、后、左、右四武卫军，另募万人为中军而自领之。八国联军之役，聂士成战死，所部全溃，董部也逃散殆尽。光绪二十八年（1902），袁世凯任直隶总督兼北洋大臣，加意练兵。次年，清廷设立练兵处，主持全国练兵事宜。数年之间，世凯所练之兵，颇有成绩。新军的编制，以军为最高单位，每军辖两镇，每镇辖两协，每协辖两标，每标三营，每营四队，每队三排，每排三棚。官长则军有总统官，镇有统制官，协有协领官，标有统带官，营有营带官等。每镇官兵，共有一万二千五百十二名。清廷本拟置三十六镇，但限于经费，未能完全成立。其后清廷并练兵处、兵部为陆军部，北洋各镇归部直辖。但世凯仍隐然为新军领袖，具有极大潜力，终致利用新军，逼迫清室退位，继而攫取了民国总统的地位。

    水师自清初即有，自台湾平定后，以海疆无事，其势渐衰。嘉道时，仅能捕逐海盗，中英战起，水师毫无应战能力。太平军之役，曾国藩创长江水师，当时颇得其力。但事后也腐败不堪用。新式海军，创始于中法战争之后，甲午之战，北洋舰队几至全覆。宣统初，诸亲贵竞言扩建海军，以期乘机搜括，清室乃以善耆等为筹办海军处大臣，命载洵、萨镇冰专司筹备，并以镇冰为海军提督。其经费则由名省分认，略有成效。宣统二年（1910），设海军部，以载洵为海军大臣。辛亥革命，清廷命海军赴汉口助战，不久即全体响应民军。

    三、财政与法律

    （一）赋役与币制

    明初于赋役制度，规划甚为精密。太祖曾下令详查全国户口田地，编制“黄册”和“鱼鳞图册”。黄册详载百姓人口及田产，官府据之以定赋役，举凡人丁的增减，田地的更易，官府均登记于册。并逐年修订，每十年清造一次，因此人民无产去税存之患。鱼鳞图册记载土田的良窳、位置、面积以及产权所有者，官厅以之判决产权的争执诉讼。百姓的负担，有田租和力役两种。田租仍行两税法，夏税不过八月，秋粮不过明年二月。田有官田、民田二种，官田每亩课税五升三合，民田减课二升。田租由布政使司及州县征收，而由户部总其成。明初定税，轻重甚不一律。苏州、松江、嘉兴、湖州（今浙江湖州市）诸府，原为张士诚的根据地，曾顽抗明师；因此太祖于张氏败灭后，收没当地诸豪族及富民田，以为官田，并重课其税，以示惩罚，每亩有课至二三石者。其后虽屡次裁减，但较他地犹重。征租以米麦为主，但亦可代以银钞。英宗时，规定米麦每石折银二钱五分，输米麦者谓之“本色”，折银者谓之“折色”。役有甲役及徭役，前者以户计，后者以丁计；民年十六为成丁，即须服役，六十而免。其法有“力差”和“银差”两种，前者为亲身服役，后者为输银代役，各听百姓自便。

    其后黄册及鱼鳞图册因年久失修，征课不能得实，赋役之法渐坏。世宗以后，因国用不足，屡有额外征课，谓之加派。神宗万历九年（1581）以后，改行“一条鞭法”。它的办法是清查各州县的地丁，把人民应出的租税和免役的代价，均一并于田赋中征收。百姓虽免除差役，田赋则暗中增加。神宗末，辽东事起，于是再加田赋。又以诸役繁兴，随时征发人民服役，一条鞭法乃完全破坏。思宗时，又数度加赋，名曰辽饷、练饷、剿饷，终致流寇四起，国家随之灭亡。

    清初行两税法，但缴纳的期限及税率的高低，各省并不完全相同。田赋之外，又有丁税，缴银以代力役，与田赋同时征收。康熙五十二年（1713），清室特诏以后滋生人丁，永不加赋。雍正五年（1727），并丁银于田赋，因此没有田产的人，可以终身不纳赋税。征赋的办法，除江苏、安徽、浙江、湖北、湖南、河南、山东、江西八省，其余各省，一概征银。八省租赋则有本色、折色之分，前者征米，后者征银。此外地方官吏，每于租赋定额以外，浮收米银，请之“耗羡”。州县转运粮米，不能无亏损；而银须下炉销熔重铸，然后解都，亦不能无折耗；因此必须额外加收，以补耗损。这种办法，起于明代。清初，各州县随意征收耗羡，甚有流弊。世宗时，规定羡余全交藩司，然后酌给大小官员，以为养廉之资，其弊才稍见革除。

    田赋丁税以外，又有杂税，最主要的为盐税和关税。明代盐由政府收购专卖，称为官盐，严禁百姓贩运私盐。太祖时，命百姓纳米换盐。其后又有纳马、钞、铁、布换盐的办法，概以政府的需要而定。此外成祖时又有计口配盐的办法，以每月大口食盐一斤，小口半斤计，配盐于各户，每斤纳钞一贯。这类办法，到明朝后期，大都废止，而限定以钱购盐。明初，商货规定三十税一。宣宗时，始设钞关，于京省商业繁华之地设关，往来车船商货，均须纳钞，甚为病民。清代仍由政府专盐利，分全国为若干盐区，视一地食盐的多寡，由政府或委托特许商人如额运销其地，严禁私贩。税关设于内地者为常关，以征收土产商品的通过税；在沿海及各商埠所设者为海关，其征课对象，为国际贸易的出入货物。海关收入最丰，但至天津、北京两条约订立后，中国关税失去自主权，外货畅销无阻，国货受其排斥，日渐萎缩，而致连年入超，国家遭遇严重的经济危机。至清末，又有厘金之制，太平军之役时，清吏雷以诚于淮安、扬州地区，设立厘卡，对过往商货，抽损1％，以佐军用，各省纷纷仿效。事平之后，仍不废止，厘卡反陆续添设，其收入则大部为官吏所中饱。

    币制方面，明初沿习元制，仍用钞法。太祖时，发行大明通宝，自百文至一贯，共分六等。钞一贯抵钱千文，银一两，四贯抵金一两。其后造小钞，自十文至五十文。又因民间重钱轻钞，禁止用钱，但钞价日益低落，孝宗以后，钞制建废。钱币则太祖时曾铸大中及洪武通宝，各分当一、当二、当三、当五、当十五等，重量自一钱至一两。从太祖到武宗，前后仅铸钱四次，其后每朝一铸。而以神宗时的万历通宝最为精良。清代大部分时间，不用钞法，直到末年，才有钞票的发行。钱币则历代均有铸造，世宗时，规定每钱的重量为一钱二分。此外并许以银块代货币，因重量不一，流通不畅。海禁开放后，沿海商埠，多通用外国银币，德宗时，遂设厂仿铸银币。清末发钞铸币的事，还要在后面详述。

    （二）法典与刑法

    唐朝以后，自五代下至宋、辽、金，诸朝法律，皆以《唐律》为宗。惟《元律》充满外族风格，不为《唐律》所囿，而支离破碎，不能自成系统。至明，又模仿《唐律》。明太祖于元末称吴王后，便开始议定律令，以丞相李善长主其事。至洪武六年（1373），定《大明律》，篇目全准于唐，凡三十卷，六百零六条。至二十二年（1389），改以六部分类，即吏律、户律、礼律、兵律、刑律、工律六类，凡三十卷，四百六十条。古律的面目，至此一变，但其重要内容，仍不出《唐律》范围。三十年（1397），颁布《大明律诰》（简称《大诰》），综辑各种官民过犯，以补律的不足。《明律》虽沿袭《唐律》，但亦作若干局部的更改，有时且不甚合理。例如《唐律》盗园林草木者，徒二年半；《明律》则比照盗大祀神御物，而处斩刑。又如《唐律》无骂人罪，《明律》则骂人者笞一十，互相骂者，各笞一十。

    司法机关，地方则府州县官，均兼掌狱讼。轻微案件，大都一审了结；较大罪案，始呈报按察使复讯，再呈刑部详议，交大理寺复审，而后定谳；遇有大狱重囚，则由刑部、大理寺及都察院会审。刑部掌全国司法行政，兼理京府直隶的部分刑案。大理寺为最高法院，凡刑部、都察院所受理的案件，均移至寺复审。都察院的主要职责为纠察百官，并有会审大案之权。这三个机关，合称“三法司”。此外尚有皇帝私设的法庭，可以不经政府的司法机关及诉讼程序，即行逮捕处决人犯，其刑罚的残虐，诛杀的冤滥，为历代所少见。明代司法权的不统一，是造成司法黑暗腐败的主要原因。

    明代皇帝的私设法庭兼特务机关，有锦衣卫、东西厂及镇抚司，皆掌缉捕刑狱。其所补治者，刑部大理寺不能过问，而滥用非刑，备极惨毒。锦衣卫又称诏狱，设于太祖时，当时的大狱，多由其承办，杀人甚多。太祖晚年，曾命大小狱案，均经法司审理。但到成祖时，又命锦衣卫典刑狱，其后终明之世，不再改变。成祖以篡窃得位，用法极酷，又以宦官为鹰犬，设立东厂，以宦官掌之，缉访谋逆、妖言及大奸恶等，刑狱遂滥。宪宗时，又设西厂，以宦官汪直主之。其后西厂一度取消，但到武宗时，因宠信宦官刘瑾，再度恢复；而瑾又设内行厂，亲自领导，官民冤死者数千。及刘瑾被诛，西厂及内行厂均被取消，宦官的威虐稍杀。到熹宗时，魏忠贤用事，而厂卫之祸又炽。思宗虽诛魏忠贤，但其天性猜忌，仍信用厂卫，推行恐怖政治，直至国家灭亡而后已。镇抚司原隶锦衣卫，职司狱讼，宪宗时，成为独立机构，其后与宦寺勾结，制造许多冤狱。厂卫的横行，益以廷杖的威虐，构成明代法治的最大污点。［参看徐道邻《中国法制史论略》，页九〇至一〇四］

    清军入关后，最初仍沿用《明律》。顺治二年（1645），始命官修律。次年修成，是为《大清律》；又经康雍两朝的修订，始成定本。《清律》凡四百三十六条，其篇目全袭《明律》，但条文则略有增减改易，且颇能矫正前失。至于司法机关的名称职掌，大体与明朝相同，但也有稍异之处。中央司法机关，仍以刑部、大理寺为主。重大罪案或皇帝特交的案件，则由三法司会审，或由刑部尚书、侍郎率属员加以审判，然后定谳。大理寺的职权，较明代减削，只有会审重大罪案之权，而不能单独审判。地方的刑案，例由州县审判，遇有重大案件，始由府、按察使、巡抚、总督，层层复讯。刑案的判决，自督抚达于刑部后，如无异议，即为定谳。供词不符者，可发回更审；不服者可以上诉，但不得越诉。至于明代的厂卫廷杖，到清代则完全取消。

    外国人在中国犯罪的，最初也依律处置。英法联军之役后，外国人在中国享有领事裁判权，犯罪者由其领事自行处理，于是中国的法权，遭受破坏。清末的社会情形，较前有显著的改变，与外国的交涉，也日益频繁；旧有的法律，已不能配合当时环境，因此清室有修改法律之举。光绪三十一年（1905），开始修改若干不合时宜的条文，并增添新条，如鸦片禁例、电报、铁路等事，以及买卖人口、贩卖毒品、伪造货币邮票等罪刑，皆列入法典。并删除凌迟、枭首等刑，笞杖也改为罚金。一面命沈家本、伍廷芳等参酌西方法理，编订新律。三十四年（1908），新律修成，名曰《大清现行刑律》，至宣统二年（1910）末颁布。此外宣统时代编成的商律、民律及海船法等草案，均未及实行。司法官制方面，光绪三十二年（1906），改刑部为法部，专掌司法行政；大理寺为大理院，下设各级审判厅，专掌审判，各省按察司改为提法司，承法部及本省督抚之命，管理一省的司法。

    四、科举与学校

    （一）常科与诏举

    明代的科举制度，大体沿袭宋元旧制，分乡试、会试、殿试三阶段。乡试三年一次，每逢子、卯、午、酉之年，由皇帝选派主考，至各省试士，因于秋天举行，又称秋试。与试者必须为府州县学的生员（俗称秀才），且成绩优良者。乡试及格的，称为举人。举人可以参加会试，会试于乡试的次年亦即丑、辰、未、戌之年，在京师举行，由礼部主持，因于春天考试，又称春闱。会试中试者曰进士，再由皇帝亲试，是为殿试，又称廷试。殿试于会试发榜后不久举行，其主要目的，在评定进士的等第，不再淘汰。其等第有三，称一、二、三甲。一甲三名，名曰状元、榜眼、探花，统称“赐进士及第”。二甲若干名，统称“赐进士出身”。三甲若干名，统称“赐同进士出身”。一甲状元授翰林院修撰（从六品），其余授编修（正七品）；二、三甲优者，授翰林院庶吉士（食七品俸）。不入翰林者，授其他京官，如给事中、御史、六部主事等，外官则授府推官、知县等。翰林院为国家储才之地，修撰、编修，或侍皇帝讲筵，或纂修国史，品位虽不高，资望却极清贵，随时可受重任。庶吉士多入内阁办事，用以增加实际的行政经验，以备大用。此外有武举，制度与文举同，也有秀才、举人、进士等名称。所试的科目为弓矢刀石之类，获选的可授武官。

    明代的考试科目，主要为八股文，通称制义。命题专取四书五经，文分八段，每段各具一定的格式，并须起承转合，前后呼应。文体既如此板滞，又只许代圣贤立言，而不能发表个人的见解，知识分子埋首于空洞的形式和口头禅中，以猎取功名，日久年深，至于民族的智慧，为之蔽塞。明清五百年间，大思想家与大政治家的几至绝迹，与八股文有直接的关系。此外又有试帖诗，限五言八韵，其形式及内容，也僵化空洞。

    清代的科举制度，与明代略同，兹不赘述。常科以外，清初屡有诏举，由皇帝下诏征求人才，计有博学鸿词、孝廉、方正、直言、山林隐逸、孝子等科，其目的在笼络汉族的士大夫。诸科之中，以博学鸿词科恩遇最隆。康熙十八年（1679），诏举博学鸿词者，试于体仁阁，录取十五人，俱授翰林院官，纂修《明史》。乾隆元年（1736），复开博学鸿词科，亦取十五人，授翰林院官。次年又取五人，授官如前。清末有识之士，已深感八股文的斲丧人才，因而主张废除。戊戌变法，曾废八股，改试策论，但未及施行，而新党已败。光绪二十八年（1902），始以策论、经义代替八股。三十一年（1905），并废科举取士之制，但终无补于危亡。

    官吏由科举进身者，最为当时所重。至于不由科举而登仕版的，其途径大致有四：一、捐纳，即输粟纳财，以博一职，俗称“捐官”。这种制度，始于康雍乾时代，咸同以降，其途益滥。二、因军功保举为官，如太平天国及捻回诸役，立功将校被保举为官者，比比皆是，其中冒滥者甚多，吏治愈坏。三、任荫，即达官贵戚子弟，由皇帝恩赏功名或官职。此辈类多纨绔，大都坐靡廪粟，鲜能称职。四、吏选，即胥吏经政府选拔，升任为官，此中分子极为庞杂。科举出身的，虽号为正途，但多无实际行政经验，且好高自标置，不亲政务，诸事大都委之胥吏，胥吏则多蒙蔽上官，竞为奸利。这种现象，以清末为最甚。杂途出身的，更难望其有良好的表现，因此政治的积弊日深，终致于亡。

    （二）官学与书院

    明初，官学盛而书院衰。太祖洪武初，即于南京设国子学，至十五年（1382），改称国子监（简称南监）。成祖永乐元年（1403），又于北京设国子监（简称北监）。此外太祖曾于凤阳设中都国子学，至洪武末，并入南监。国子监的重要官员，有祭酒、司业、监丞、博士等。祭酒总理国学之政，司业副之，监丞司训导，博士五人司分经讲授。祭酒官从四品，但须硕学耆德，始可膺任，位望甚为隆重。

    国子监肄业年限，通常为四年。课程规定每生专治一经，并习礼、射、书、数。学生通称“监生”，其入学资格，最初分三种：一、举监，即举人会试下第，因而入监读书的。二、贡监，即府州县学生员的优秀者，被保送入监的，为监生的主要分子。三、荫监，即品官（一品至七品，后改为三品以上）子弟，被特许入监的。明初，监生甚受政府重视，其优异者可任布政使、监察御史、知府等官。景帝景泰元年（1450），因与瓦剌交战，需财甚急，乃下令凡纳粟、纳马者，得入监读书，称为例监，前后施行四年而止。但其后每遇边警灾荒，或大兴土木时，即援往例而行，始终未能取消。由于例监生品流过杂，监生素质大为低落，国子监也渐为社会所轻视。仁宣以后，取士偏重科举，学校渐衰，而书院讲学之风转盛。［参看杨云萍《明国子监考》（载《中国历代大学史》）］

    地方学校，有府学、州学和县学。府学置教授一人，训导四人，生员四十人。州学置学正一人，训导三人，生员三十人。县学置教谕一人，训导二人，生员二十人。学童须经考试，始可入学为生员。生员分三等：一等为廪膳生员（简称廪生），由公家每年给予廪饩银；其次为增广生员（简称增生）及附学生员（简称附生）。府州县学，彼此不相统属，其资深的生员，均可升入国子监。卫所也设学校，由二卫或三四卫合设一所，名曰卫学。此外中央又有宗学，专收宗室子弟；武学，训练军事人才等。中叶以后，地方学校徒具虚名，不过为孔子释奠之所，一般学者讲学的地方则在书院。

    清的学制，大部沿袭明朝，京师仍设国子监，以教满、蒙、汉军各旗及各省的贡监生，其组织与明代略同。此外又有四种学校：一、觉罗学，教皇室子弟。二、宗学，教宗室子弟。三、八旗官学，教八旗子弟。四、景山学，教内府子弟。四者皆派大臣，加以管理。但清代士人竞趋科举，学校不为社会所重，几至名存实亡。

    国子监生徒，可分贡生、监生两大类。贡生又有七种：一、岁贡，府州县学的资深生员，按岁保送入监者。二、恩贡，国家遇有庆典，即以其年岁贡生之优者为恩贡，次者为岁贡。三、拔贡，生员之学行兼优，经遴选后入监者，每十二年选拔一次。四、优贡，优秀之廪增生而入监者，每三年选拔一次。五、副贡，乡试取得副榜而入监者。六、功贡，廪生之有军功而入监者。七、例贡，生员之纳捐而入监者。监生又分五种，即恩监、荫监、优监、例监、举监。恩监为八旗官学等校学生之入监者，优监为优秀之附生而入监者，其余性质与明代相同。国子监课程，分经义及治事二科。肄业者谓之坐监，时间长短不同，以入监的资格而定，长者两年，短者三个月，此外还有免坐监的。［参看林瑞翰《清代之大学及书院制度》（载《中国历代大学史》）］至于府州县学的制度，也大致与明代相同。

    书院为私人讲学之所，宋元以来，日益兴盛。明初稍衰，至中叶，因国学之制渐坏，一般士大夫（如王阳明、湛若水等）又提倡讲学，书院乃再度发达。其上者讲求心性之学，下者究习制义，为科举的附庸。神宗初年，张居正当国，厌恶讲学，因而尽改各省书院为公廨。居正死后，其风又盛。熹宗时，魏忠贤秉权，政治极其腐败，于是书院除讲学之外，更为士大夫讽议时政之所，以无锡东林书院为最著。既而忠贤尽毁国内书院，书院遂由盛而衰。清初，恐书院讲学，培养民族意识，因而不许建立书院。其后复提倡官办书院，以便控制，于是书院又盛。凡官立书院，均由政府发给帑银，置产收租，以充师生膏火之费。另有半官立的书院，由地方政府集资或富绅捐款建立，地方政府并酌拨公款资助。此外尚有纯由私人出资创协的，但为数甚少。书院的主持人，明清皆称山长，地位为时所重，因此任山长者，多当时名儒。清初的书院，仍以讲求理学与制义为主。中叶以后，书院多崇尚经史词章。嘉庆时，阮元建诂经精舍于杭州，延王昶、孙星衍等主讲，以博考经史为课业，兼及天文、地理、算法；姚鼐主讲南京钟山书院，提倡古文，均开一时的风气。［参看盛朗西《中国书院制度》，页七七至一七五］

    清室自英法联军之役后，为应合时代需要，于同治初建同文馆于北京，专授外国语文。其后西式学校，渐次成立，至光绪末，始制定有系统的新式学校制度。这些新式学校，在清末并未发挥多大功效，但与民国时代的学校教育，则有密切的关系，因此留待别章一并叙述。